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政策输血不止光伏产业发展受困体制关

2018-10-30 12:22:05

政策"输血"不止 光伏产业发展受困体制"关"

近日,财政部、科技部、国家能 源 局 联 合 发 布《 关 于 做 好2012年金太阳示范工作的通知》,正式开启第四期“金太阳”屋顶工程。其中,对用户侧光伏发电项目给予7分/瓦的补贴,而这占到屋顶项目投资成本的50%左右。这让身处“寒冬”的光伏企业感到了一丝暖意。   接受《经济参考报》采访的专家认为,沿用旧的政策模式来扶持引导新兴产业,是光伏产业重走其他产业发展老路的一个重要原因。应结合新能源特性,出台更多“造血”的产业政策,突破体制“关”。   扶持   多政策“输血”光伏业   据了解,“金太阳”示范工程从2009年7月启动,其主要是针对终端的光伏补贴计划,如在工业园区、产业园区、商业区进行集中建设的用户侧光伏发电项目,利用工矿、商业企业既有建筑等条件分散建设的用户侧光伏发电项目等。截至2011年第三期,“金太阳”示范工程已达到600兆瓦的规模。   而这一工程只是近些年国家“输血”光伏业的政策之一。早在2009年3月,财政部就会同住房和城乡建设部推出了促进BIPV和光伏屋顶应用的国家光伏补贴计划。同年底,国家能源局举行了甘肃敦煌10M W 并光伏发电项目的特许权招标。这一年可以说是中国光伏市场的转折年,在 这 些 光 伏 激 励 政 策 的 刺 激 下 ,2009年中国年度光伏新增装机量达到160M W ,超过了截至2008年底的累计安装总量。   在2011年下半年中国光伏业遭遇寒冬后,相关扶持政策更是密集出台。国家发改委提出,2011年7月1日以前核准建设、2011年12月31日建成投产的太阳能光伏发电项目上电价统一核定为每千瓦时1 .15元;国家能源局连续两次上调光伏“十二五”发电装机目标,规划到2015年末达到1500千瓦,而年初设定的目标为500万千瓦;财政部会同国家发改委、国家能源局共同制定《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》,将可再生能源电价附加征收标准从4厘/千瓦时调整到8厘/千瓦时,按照这个标准,可再生能源电价附加费征收将超过380亿。   “国家政策的出台推动我国光伏装机市场实现了跨越性增长,特别是去年上电价政策的出台,直接推动我国去年新增光伏装机量达到2.5G W左右。”工业和信息化部赛迪智库光伏产业研究所研究员江华在接受《经济参考报》采访时说。   他同时指出,世界主要发达国家光伏产业的迅速发展,也都离不开相关扶持政策的推动。作为清洁能源产业,太阳能光伏产业在上世纪末、本世纪初就开始受到日本、美国及欧洲各国重视,“强制光伏上电价”、“税收优惠”、“净电计量法”、“初装补贴”等一系列光伏扶持政策相继出台,有效地刺激了市场需求,带动了产业的发展。 [1][2][3]下一页脱节   旧模式“难配”新能源   值得注意的是,这些政策并未改变中国光伏产业“两头在外”的尴尬境地,而且在政策实施的过程中,暴露出旧模式“难配”新能源、政策和市场脱节的问题。   中国有色金属工业协会硅业分会向表示,政策出台对于行业发展起到了利好作用。但目前政府支持更多停留在发电补贴上,而对于明确光伏发电强制性市场份额以及对光伏系统给予贷款、税收及财政方面的支持尚无明文规定。   这种单纯的输血式补贴,对于光伏这样的新兴产业来说,是“饮鸩止渴”。中投顾问高级研究员李胜茂指出,目前国内的补贴政策精确性不够,“不管是有没有核心竞争力的企业,都能领到补贴,这种补贴不仅没有起到限度地激发企业的效果,反而成了维持落后生产力的推手。”   不仅如此,补贴标准和行业技术进步缺乏联动性。国内虽然逐年在降低补贴幅度,但这种下降的幅度多是人为制定,与技术进步带来的成本下降比例并不紧密挂钩。而且,与产业总量控制联系也不够“没有从全产业链的角度出发,将补贴比例与装机容量结合起来考量”。   这些都给产业政策的实施留下了重大漏洞。2011年,与光伏电池快速降价相反,政策提出的是高额补贴,再加上地方的项目核准权限,引发西部数省区爆发性的大规模光伏电站建设热潮,但因为与光伏中长期规划和电建设衔接不力,“大跃进”式抢建的光伏电站终面临闲置“窝电”的严峻形势。   此外,太阳能作为一种新能源,除了大家熟知的可再生永续利用和清洁外,还具有能量密度低、带有随机性和间歇性、尚不能商业化储存的特性,“根据技术经济约束条件,宜采用分散式、分布式开发方式,将其就地、就近利用。”国家能源局可再生能源司司长王骏曾撰文称。   但事实上,政策引导的结果恰恰与此相反。“当前的国家政策总是集中在某一个点上,永远不是系统化的思维。”在某光伏企业的张总看来,中国的上电价政策缺乏相应的细则,例如没有规定补贴截止日期,政策的不确定性增加。此外,上电价没有分区,于是大批发电站被 集 中 建 设 到 光 照 资 源 丰 富 的 西部,但其内部无力全部消化,又要向东部远距离输送。如此之下既浪费了资源,又使得成本大增,进一步降低了经济竞争力。   与此同时,作为分布式开发示范的“金太阳”工程,由于机制漏洞,并缺乏相关配套规范,也面临着“隔靴搔痒”的问题。据中国光伏产业联盟相关负责人介绍,目前包括若干产业领军者在内的一些公司已撤出了已获“金太阳”计划批准的工程项目,而主要原因就是补贴不足造成项目亏本。   而对于还要靠“金太阳”运转的中小企业来说,面对肯定要赔钱的项目,唯有想尽办法节省成本,甚至是偷工减料、以次充好,产生很多无法上的废电。   然而,更大的问题还在于并难。很多屋顶光伏发电因为无法并,只能闲置“晒太阳”。而且,本可用380伏电压直接使用的分布式光电装置,却因“供电专营”的规定,被要求原地升压至10千伏以上入计价,再降回380伏按销售价格结算,无端增加了大量输变电投资。   地面建设的光伏电站也遭遇了类似的问题。张总告诉,他们公司自己运营的电站,有一部分到现在都没能并到。而且在并的过程中,电力方案必须由电的电力设计院来承担才可以通过,这在无形中增加了并的成本。   “并难主要是体制方面的问题,并侵犯了电公司的利益,所以电公司对于可再生能源并的积极性不高,甚至阻碍可再生能源并。”江华坦言。   李胜茂也提醒,光伏产业的发展应该充分借鉴风电产业发展的经验和教训,现在国内光伏发电装机容量比较小,并难的问题还未凸显出来,但需要“未雨绸缪”。 前一页[1][2][3]下一页出路   突破体制“关”谋发展   “整个光伏产业又在重走其它产业的老路。缺乏科学规划、市场监管不力、准入机制滞后,这一切导致光伏产业产能迅速膨胀直至过剩 , 并 很 快 出 现 很 多 旧 模 式 的 弊端。发展到,产业竞争力越来越弱,在国际上叫得响的企业越来越少。”张总感叹道。   2011年所遭遇的寒冬,将光伏产业“穿新鞋走老路”的模式问题暴露无遗。2012年,产业发展面临供需失衡严重、企业利润空间不断受挤压、行业竞争愈加激烈、产业整合不可避免、国外资本入侵的严峻局面。在这种情况下,改变旧模式迫在眉睫。   众多业内人士认为,只有结合新能源特性,出台更多“造血式”的产业政策,突破体制“关”,才能增强中国光伏企业在全球中的竞争力。   “现阶段新能源发展离不开政府补贴,但补贴政策要破除行政因素,体现效率原则,引进竞争机制,这样才能激发企业自身的造血功能。”李胜茂指出,首先要实现总量控制,每年的补贴力度一定要和光伏发展的目标结合起来,而发展目标的制定,又要和电的消纳能力结合起来。更为重要的是,光伏产业的发展一定要把目标放在惠及普通老百姓的生活上去。其次,要像比利时等国的“绿色证书政策”一样,用光伏发电的补贴设计出一种优胜劣汰的机制,让有限的资金运用到有真正核心竞争力的企业上去。   除此之外,中国有色金属工业协会硅业分会表示,国家可考虑加大对国内企业的扶持力度(包括贷款、收税方面),通过树立标杆企业逐渐带动行业技术进步,引领整个行业健康发展,增强中国企业在世界的竞争力。   而在江华看来,当前我国光伏发 电 核 心 的 障 碍 还 是 光 伏 并 难,这有赖于从国家层面上推行电力机制改革,确定独立的输、配电价 , 还 原 电 企 业 的 输 、 配 电 功能 , 使 垄 断 业 务 与 竞 争 性 业 务 分离 , 电 力 调 度 机 构 与 盈 利 主 体 分离,进一步加强政府监管,实现电的公平开放、公平接入,给可再生能源一个适宜的发展环境。与此同时,智能电的建设要提速,从技术上加大并的可能。   另外,规范行业发展、完善标准体系、推动技术创新、发展配套辅料与设备也是未来待解决的问题。中国光伏产业联盟建议,国家制定出长远、稳定的产业政策,而这些政策应结合更多的市场机制,有清晰的执行细节和评估程序。例如,设置可再生能源配额制度,以及光伏发电配额制度,从政策和制度上明确国家及地区电力组成中可再生能源,尤其是光伏能源所占比例。

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